Доклад Уполномоченного по противодействию коррупции в Ульяновской области А.Ф. Павлова на расширенном заседании Палаты справедливости «Об итогах работы Уполномоченного по противодействию коррупции в Ульяновской области в 2011 году и задачах на 2012 год»

Уважаемый Сергей Иванович! Уважаемые члены Палаты справедливости и участники её заседания!

В 2009 году по инициативе Губернатора Ульяновской области С.И. Морозова учреждена государственная должность Уполномоченного по противодействию коррупции в Ульяновской области - должностного лица, исполняющего установленные законом функции профилактики коррупции в исполнительных органах государственной власти Ульяновской области и по соглашению в органах местного самоуправления муниципальных образований Ульяновской области, независимого в исполнении своих функций от решений государственных и муниципальных органов. Решение о создании должности Уполномоченного по противодействию коррупции основывалось на статьях 5 и 6 Конвенции ООН против коррупции, ратифицированной Российской Федерацией Федеральным Законом от 8 марта 2006 г. № 40-ФЗ, и является реализацией направления деятельности государственных органов по повышению эффективности противодействия коррупции, установленного статьёй 7 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции».

К 2011 году мы подошли с полностью сформированной, обученной и имеющей навык практической работы организационной структурой противодействия коррупции, созданной во всех исполнительных органах государственной власти и органах местного самоуправления муниципальных образований области. Деятельность структуры основана на нормативном закреплении обязанностей руководителей её элементов по реализации функций Уполномоченного. По более чем 300 показателям, которые ежегодно совершенствуются в целях повышения эффективности антикоррупционной работы и позволяют ежеквартально в рамках выездного мониторинга осуществлять координацию и контроль антикоррупционной деятельности на местах. Результаты мониторинга отражаются в публикации в сети Интернет рейтинговой таблицы и характеризуют уровень исполнения функций Уполномоченного, исходя из требований антикоррупционного законодательства как в целом по области, так и в разрезе исполнительных органов государственной власти и муниципальных образований по следующим направлениям противодействия коррупции: качество проведения антикоррупционной экспертизы, взаимодействие с институтами гражданского общества по вопросам профилактики коррупции, степень освещения антикоррупционной работы в СМИ, работа комиссий по урегулированию конфликта интересов, успешность реализации ведомственных и муниципальных целевых антикоррупционных программ, рассмотрение обращений граждан с фактами коррупции, работа в школах Ульяновской области по использованию элементов антикоррупционного обучения и воспитания.

Цели и задачи для Уполномоченного на 2011 год сформированы в полностью переработанной нами в конце 2010 года областной целевой программе противодействия коррупции до 2012 года. Она дополнена рядом мероприятий, обеспечивающих в 2011 и 2012 году повышение эффективности деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления по противодействию коррупции и достижению более высоких показателей. Реализуя их, мы внесли и оформили в  прошедшем году поручениями и распоряжениями Губернатора более 80 предложений. В числе наиболее значимых и определяющих нашу работу в 2012 году - предложения о введении в практику на региональном и муниципальном уровне активного исследования мер дисциплинарной ответственности за неэффективное использование бюджетных средств. По итогам встречи Сергея Ивановича с членами Палаты справедливости оно трансформировалось в поручение директору государственно-правового департамента о рассмотрении возможности привлечения к административной ответственности должностных лиц органов государственной власти и органов местного самоуправления области в случаях выявления фактов неоднократного нарушения законодательства по направлениям действий членов Палаты справедливости, и в том числе антикоррупционной деятельности.

Сергей Иванович поддержал, и Законодательное Собрание области внесло изменения в областной закон о противодействии коррупции, связанные с реализацией наших предложений по формированию базы данных зон коррупционного риска и применению предостережения с возможностью наложения взыскания вплоть до освобождения от занимаемой должности за непринятие необходимых мер в установленные сроки по устранению коррупциогенных факторов в нормативных правовых актах и в случае обнаружения в действиях государственного органа области в зонах коррупционного риска обстоятельств, способствующих коррупции или возникновению её причин. Мы взяли на себя обязанность формировать базу данных зон коррупционного риска и проведение мониторинга  применения мер дисциплинарного воздействия в зоне наших полномочий.

Таким образом, на 2012 год мы ставим себе задачу создать такую форму профилактики коррупции, как неотвратимость наказания за проступки, связанные как с неэффективным использованием бюджетных средств, с формированием возможностей для коррупционных действий, так и с самими действиями. В конечном итоге она может приводить к принятию решения об освобождении от должности по утрате доверия. Эти наработки и ряд других нововведений, озвученных в последнее время президентами Медведевым и Путиным, войдут составной частью в новый Закон Ульяновской области о противодействии коррупции и новую программу мер по противодействию ей на 2013-2015 годы, работа над которыми уже началась.

Необходимость таких мер продиктована практикой нашей почти трехлетней работы по устранению причин или факторов коррупционных действий, когда привлечение к уголовной ответственности не имело судебной перспективы, как это было в случае по действиям бывшего Министра строительства, руководства структурных подразделений департамента развития предпринимательства Министерства экономики, Мирновского сельского поселения Чердаклинского района, глав других послеленческих муниципальных образований и ряда должностных лиц мэрии г. Ульяновска.

Всё вышесказанное отражает нашу деятельность по исполнению функций Уполномоченного по разработке мер, связанных с повышением эффективности противодействия и стало результатом реализации других его функций, связанных с проведением антикоррупционного анализа нормативных правовых актов Ульяновской области и их проектов и организацией и проведением антикоррупционного мониторинга.

Антикоррупционный анализ - это работа по устранению основного движущего механизма коррупции: коррупциогенных факторов в законодательстве, создающих условия и обеспечивающих использование должностными лицами служебного положения в личных целях либо корпоративных интересах. Кроме этого, она создаёт правовую основу для привлечения к уголовной, административной и дисциплинарной ответственности. Такого вида анализ нами организован, и уже в течение трех лет он проходит по всем уровням власти от поселенческих до региональных нормативных правовых актов.

На уровне сельских и городских поселений такого вида анализу подверглось в прошедшем году 6100 документов (это 88 % от разработанных). По итогам 2010 года было лишь 30%. Такая динамика стала возможна благодаря поддержке Губернатора нашей инициативы по выделению дополнительной ставки юриста во все муниципальные районы области.

На уровне муниципальных районов и городских округов анализу подверглось 4055 документов (это 97 % от разработанных). По итогам 2010 года доля их составляла 78,3%.

В исполнительных органах государственной власти экспертизе подверглись 2194 документа (это 83 % от разработанных).

В аппарате Уполномоченного антикоррупционный анализ проведён по 1260 документам. В 2010 году их было 913. Это проекты практически всех нормативных правовых актов областного уровня. Процент коррупционности по проектам нормативных правовых актов снизился с 23,5 % в 2010 г. до 13,5 % в 2011 г. Все выявленные коррупциогенные факторы в проектах документов всех уровней безоговорочно устранялись. За прошедший год был лишь единственный случай преодоления «вето» Уполномоченного в соответствии с порядком проведения экспертизы и единственный случай протеста прокурора по действующему и прошедшему экспертизу акту с подменой его содержания специалистами Министерства труда и социального развития на непрошедший экспертизу. Виновные были наказаны в дисциплинарном порядке.

Проекты документов регионального уровня с коррупциогенными факторами регулировали финансовые потоки в размере 38,7 млрд. рублей; 58 из них могли бы привести к финансовым потерям на сумму более 3,03 млрд. рублей; по одному в доходную часть бюджета было бы недополучено 4 млн. рублей. 105 проектов содержали возможность для получения взятки.

По сравнению с аналогичным периодом прошлого года размеры регулируемых проектами нормативных правовых актов финансовых потоков выросли с 9,5 млрд. рублей в три раза, и почти в три раза увеличилась сумма возможных финансовых потерь. Из чего эта сумма складывалась? Необоснованное завышение цен по замене оконных блоков в школах области в 2011-2014 гг.. по программе модернизации образования могло привести к потерям 117,4 млн. рублей. Предложенный разработчиками вариант финансирования реконструкции и ремонта инфраструктуры ЗАО «Аэропорт Ульяновск - Восточный» и здания аэровокзала ОАО «Аэропорт Ульяновск» в размере 1,8 млрд. рублей из областного бюджета противоречил Федеральному закону о защите конкуренции и фактически представлял собой создание более выгодных условий деятельности отдельным хозяйствующим субъектам. Предполагаемая сумма потерь от этого предложения по мировым стандартам потерь от коррупции могла составить до 180 млн. рублей, а по российским - до 500 млн. рублей.

Выявленная разница в цене за один комплект компьютерный техники в 21 тыс. рублей, планируемой к приобретению Министерством искусства и культурной политики в количестве 500 штук для школьных библиотек, предотвратила потерю почти в 12 млн. рублей.

Департаментом развития предпринимательства был подготовлен проект постановления Правительства области о возмещении затрат субъектам малого и среднего предпринимательства, занимающимися инновационной деятельностью на сумму 7 млн. рублей. Но условия выявления претендентов были подготовлены так, что позволяло сделать вывод о том, что запланированные победители могли получить эту сумму и не соответствуя целям отбора.

Такие и ряд аналогичных этому проектов Департамента стали основанием для проверки в счётной палате области.

Возникали вопросы к проекту Министерства внутренней политики по выделению субсидий Совету муниципальных образований в сумме более 4 млн. рублей, Министерства промышленности и транспорта по выделению субсидий организациям автопроизводителей, где запрашиваемая сумма в 35 млн. рублей не была подкреплена соответствующими обязательствами получателем - Ульяновским автомобильным заводом.

Тем не менее, несмотря на разнообразие таких примеров, удельный вес документов, где были коррупциогенные факторы с возможностями финансовых потерь, сократился на 10%. Повышение степени «чистоты» нормативных правовых актов от коррупциогенности стало возможным благодаря совершенствованию работы экспертов исполнительных органов государственной власти в результате проводимой с ними учебе и методической работе по разбору допущенных ошибок в ходе проведения всестороннего антикоррупционного анализа в аппарате Уполномоченного с изучением финансовых и иных последствий принятия нормативных правовых актов.

Использование антикоррупционного анализа как инструмента прогнозирования итогового результата управленческих действий позволяло в ряде случаев прогнозировать возможность появления в них коррупционных примеров и совместными усилиями с привлечением контрольных органов и независимых экспертов применять меры по их предотвращению или ликвидации (как это было сделано по результатам антикоррупционного анализа материалов Министерства информационных технологий, департамента развития предпринимательства, должностных лиц мэрии г. Ульяновска, связанных с выделением жилья детям-сиротам). Анализ их действий в 2011 году по исполнению постановления Правительства области, изменённого в части устранения в нём коррупциогенных факторов, способствующих потере средств, выделяемых на жильё детям-сиротам, подтвердил полное игнорирование ими предложенных этим документом мер, препятствующих потере бюджетных ресурсов. В результате снова, как и в 2010 году, это привело к массовому появлению случаев приобретения жилья сиротами стоимостью ниже оплаченного бюджетом (по экспертной оценке - на сумму от 100 до 300 тыс. рублей). Об итогах проверки, проведённой Уполномоченным совместно со специалистами отдела опеки Министерства образования области в ходе личной встречи проинформирован Глава г. Ульяновска. Готовится их рассмотрение на открытом заседании Палаты справедливости.

В текущем году мы расширили свою работу по антикоррупционному анализу действующих нормативных правовых актов, в т.ч. и по целевым программам, не только самостоятельно, но и в сотрудничестве со Счётной палатой.

Об опыте антикоррупционного анализа в Ульяновской области был сделан доклад на заседании Координационного совета при главном управлении Министерства юстиции РФ по Приволжскому федеральному округу, проходившего под председательством Уполномоченного РФ при Европейском суде по правам человека Г.О. Матюшкина.

Практика работы в этом направлении позволила нам сформулировать и реализовать совместно с Министерством экономики и Счётной палатой инициативу по созданию комиссии по областным целевым программам с целью устранения наиболее финансовоёмкой зоны коррупционного риска. Связанной с формированием бюджетных расходов для минимизации их потерь. В результате её работы сумма запрашиваемых объёмов финансирования по рассматриваемым программам сократилась на 8,5 млрд. рублей. Конечно, итоги работы комиссии требуют дополнительного осмысления и оценки с привлечением руководителей министерств и ведомств и, если это будет возможно, Сергей Иванович, с Вашим участием. Но уже сейчас очевидно, что появляется необходимость тщательного изучения процессов, связанных с казалось бы безобидным действием перераспределения средств внутри программы с одного мероприятия или объекта на другое. Или вдруг появляется необходимость в дополнительных ресурсах. На этот счёт экспертам уполномоченного уже даны указания по более детальному изучению причин таких процессов для исключения любых возможностей неэффективного использования бюджетных ресурсов.

Сегодня можно говорить, что достигнут определённый прогресс и привито понимание важности в муниципалитетах и исполнительных органах государственной власти и по таким направлениям нашей работы, как взаимодействие со средствами массовой информации, муниципальным общественным антикоррупционным Советам, антикоррупционному образованию и воспитанию в школах области.

За прошедший год только в муниципальных печатных СМИ в общей сложности было опубликовано 663 антикоррупционных материала, что почти в полтора раза превышает аналогичный показатель 2010 года. Увеличилось количество выступлений специалистов аппарата Уполномоченного на областных каналах радио и телевидения. Работа СМИ по информационному сопровождению антикоррупционной деятельности оценена поощрительными призами на областном традиционном ежегодном конкурсе, а Мелекесский район стал победителем Всероссийского конкурса для работников региональных и местных СМИ  «Информационное партнёрство: власть, общество, СМИ» в номинации «Организация антикоррупционной информационной кампании» .

Проведено 212 заседаний муниципальных антикоррупционных общественных Советов, что в 6 раз превысило уровень 2010 года, а число их участников увеличилось почти в 7 раз (до 3460 человек). На них рассмотрено более 668 вопросов, при этом по 549 из них руководителям органов местного самоуправления были даны конкретные рекомендации. Стала активнее применяться практика освещения работы этих Советов в муниципальных СМИ. Дополнительным стимулом активизации этой работы, расширения круга её участников из представителей гражданского общества стало проведение конкурса среди общественных Советов и награждение победителей призами, необходимыми для их организационной работы.

Целям вовлечения гражданского общества в антикоррупционную деятельность служат конкурсы социальной антикоррупционной рекламы среди молодёжи. Реклама победителей была растиражирована в виде плакатов и календарей и передана во все органы государственной и муниципальной власти и вузы области. Для некоммерческих организаций, участвующих в реализации антикоррупционной политики, был грантовый конкурс, по итогам которого региональное отделение Ассоциации юристов России и региональная общественная организация Общества «Знание» получили право на субсидии  на общую сумму 100 тысяч рублей.

Для взаимодействия с населением области мы проводим личный приём граждан, используем телефон доверия, действует наш сайт, посещаемость которого в декабре прошлого года превысила 8000 в месяц при просмотре 26000 страниц. Это демонстрирует открытость нашей работы и желание взаимодействовать со всеми, у кого есть конструктивные предложения по улучшению нашей работы и конкретные факты коррупционных признаков в жизнедеятельности населения нашей области. В подтверждение этому мы приняли недавно предложение газеты «АиФ Ульяновск» отвечать на её сайте на вопросы жителей области, связанные с исполнением наших функций и полномочий по противодействию коррупции. Увеличиваем наше присутствие на личных встречах с населением в составе Палаты справедливости, на площадках, организованных Общественной палатой.

Мы рассматриваем все поступающие обращения, включая анонимные, но имеющие указание на факты нарушения федерального и регионального законодательства, соблюдая при желании авторов строгую конфиденциальность и границы распространения информации. В среднем ежегодно поступает от 100 до 150 и более обращений, имеющих, по мнению авторов, коррупционные признаки. И надо сказать, они редко ошибаются. И практика нашей работы подтверждает, что любое стремление нарушить права на собственность связано с коррупцией. Поэтому почти три четверти обращений рассмотрено с участием компетентных органов. Такое взаимодействии при рассмотрении обращений, связанное с наличием фактов коррупции по выделению земельных участков в пригородной зоне Ульяновска, предотвратило их дальнейшую раздачу на уже используемых площадях. Содействие садоводам товарищества «Юрманка» прекратило передачу используемой ими береговой зоны реки Волга в частное пользование с выплатой в их пользу штрафных санкций Минлесхозом области и ООО «Аватар». При содействии УБЭП была прекращена продажа контрафактной продукции в одном из магазинов заволжского района. Идёт к завершению работа, начатая в прошлом году совместно с антикоррупционным общественным Советом, администрацией и надзорными органами Вешкаймского района по противодействию отчуждения имущественного комплекса бывшего сельхозпредприятия в с. Красный Бор в частные руки.

Мы активно сотрудничаем с Государственной жилищной инспекцией Ульяновской области по разрешению претензий жильцов к управляющим компаниям. В этой связи было тщательно изучено движение финансовых ресурсов от жильцов через управляющие компании и городской расчётно-информационный центр. Были определены зоны коррупционного риска в деятельности ООО «РИЦ» и предложены к исполнению меры по их устранению, в числе которых обязательное разделение банковских счетов по оплате за содержание жилья и оплате за согласованные на общем собрание жильцов работы по проведению капитального ремонта, ликвидация из устава ООО «РИЦ» деятельности по кредитным операциям, использование единого образца счетов за коммерческие услуги и переход на так называемый сквозной счёт, где все платежи регистрируются на квартиру. Это позволяет исключить самовольное перераспределение управляющими компаниями совместно с ООО «РИЦ» платежей жильцов на несогласованные ими расходы, избежать искусственно созданной задолженности управляющих компаний перед энергоснабжающими организациями и соблазна должностных лиц поживиться за счёт жильцов. Серьёзная помощь в защите прав граждан исходит от взаимодействия с региональным отделением Ассоциации юристов России.

Наш опыт работы с ООО «РК «АлмазГрупп» подтверждает перспективность взаимодействия и сотрудничества и с организациями, занимающимися юридической консультацией на коммерческой основе. Они оказывают бесплатную правовую юридическую консультацию, а мы на безвозмездной основе в качестве эксперта в организуемых и проводимых этой организацией мероприятиях и исследованиях. Соответствующее объявление о нашем Соглашении постоянно присутствует в одной из рекламных газет города.

Аналогичную работу с обращениями граждан мы выстраиваем в муниципальных образованиях и органах исполнительной власти области через систему рейтинговой оценки, методическую работу в ходе проводимого у них мониторинга эффективности действий организационной антикоррупционной структуры.

В 2010 году в состав этой структуры были включены школы Ульяновской области. Сегодня антикоррупционное образование и воспитание органично вошло в тематические планы учителей по учебным предметам гуманитарного профиля. По данным мониторинга на 1 января этого года по учебным предметам «История» и «Обществознание» антикоррупционная тематика реализовалась в пределах 90%, а по предмету «Литература» на уровне 70% от общего числа средних общеобразовательных школ области. В соответствии с областной целевой программой противодействия коррупции в этом году перед нами и Министерством образования области стоит задача распространить эту работу на среднеспециальные учебные заведения, техникумы и ВУЗы. Надо отметить, что Ульяновский государственный университет реализовал наше предложение и ввёл курс по антикоррупционной деятельности  для студентов юридического факультета.

Уважаемые участники заседания, представленная Вам информация характеризует эффективность действий элементов созданной нами организационной структуры противодействия коррупции, но она не определяет степень её влияния, степень влияния федеральных ведомств на достижение конечного результата - снижение уровня коррупции в регионе. Поэтому в прошлом году была поставлена и совместно с Национальным институтом системных исследований проблем предпринимательства выполнена задача по по созданию многофакторной программы оценки уровня коррупции. Таким образом, впервые в России в основу антикоррупционной работы заложен принцип управления по результатам с обеспечением связи между антикоррупционными мерами и оценкой уровня коррупции. Оценка итогов работы за 2011 год по этой программе началась и завершится в апреле текущего года. Сама программа размещена на нашем сайте для ознакомления и предложений по её совершенствованию.

Несмотря на то, что организационных аналогов должности Уполномоченного по противодействию коррупции в Ульяновской области в других субъектах Российской Федерации пока не создано, заинтересованность в изучении опыта нашей работы и создании аналогичной должности проявляют в органах государственной власти Республики Татарстан, Иркутской, Пензенской, Самарской и ряда других областей. Это говорит о признании применяемой у нас практики выделения управления антикоррупционной политики в самостоятельное направление. Дело за признанием этого на федеральном уровне. В развитие этого Московский антикоррупционный комитет недавно принял решение об обращении с ходатайством к Президенту и Правительству России о необходимом создании Федеральной службы противодействия коррупции.